審核員如何把握ISO14001:2004的新要求

ISO14001：2004標準（以下簡稱新版標準）于2004年11月15日發布后，國際認可論壇（IAF）為了適應認證審核的需要，在與國際標準化組織（ISO）協商的基礎上，在（IAFGD4：2004IAF：關于獲得認可的認證從ISO14001：1996到ISO14001：2004的轉換計劃》中規定：到2006年5月15日，所有基于ISO14001：1996標準而頒發的證書將全部失效，新證書將全部基于新版標準。IAF還規定了兩個階段的轉化期：第一階段為準備期，時間為新版標準發布后6個月，組織可以自己決定采用新版標準或舊版標準。準備期也便于各個國家的標準組織將這個國際標準轉化為采用本國語言的國家標準。第二階段為轉換實施期，時間為準備期后的12個月，這期間所有的認證審核都要采用新版標準。對認證組織而言，這個階段主要是通過正常的監督審核確定組織對新版標準的符合性。中國認證機構國家認可委員會（CNAB）也在《CNAB—AG32：2005：認證機構實施依據新版GB／Y24001國家標準的環境管理體系認證的轉換指南》有類似規定。

2005年5月15日后的審核基于新版標準。對于開展認證審核的審核員，在新版標準的理解和審核把握上必須適度，否則要么對標準要求沒有充分覆蓋，要么對組織提出超出標準的要求，都不符合審核的原則。本文旨在探討審核員如何把握新版標準有變化的要求，對于標準原有要求不再涉及。

一、文件要求

基于ISO14001：1996的審核有一條不成文的規定，即凡是標準提出要有程序的地方，如果組織沒有相應的程序文件，可以開出不符合。現在，必須糾正這種認識了。新版標準及其資料性附錄A.4.4指出，文件不一定以手冊的方式存在。

新版標準對文件的要求可能對于有些審核員來說，覺得非常難以理解，有的認為無法審了。這樣的擔心是多余的。通觀新版標準的內容，并沒有弱化對文件的

要求；新版標準所要求的形成文件的方面都體現在4.4.4中，為了與ISO9001：2000接軌，雖然新版標準文字量增加了不少，但實質要求增加不多，真正增加的是對體系范圍文件化的要求。

對于審核員來說，不用擔心審核時看不到程序文件，因為在新版標準A.4.4中說明了如何考慮是否將程序形成文件，其中列舉了將程序文件化的種種益處。當組織沒有任何程序文件時，面對審核將承擔巨大風險。審核員需要更加關注組織是否將體系范圍文件化，而不能再要求程序必須文件化了。

二、幾點值得注意的變化

1.法律法規要求：新版標準要求組織必須識別法律法規如何適用于組織，并增加了專門的條款要求組織識別法律法規的符合性。顯然，新版標準對法律法規的符合性更加重視了，審核員應高度重視組織對法律法規符合性承諾的實踐情況。

2.“環境績效”的定義從關注管理體系轉變為關注組織對其環境因素的管理，真正體現了引言中明確的標準的總目的：“支持環境保護和污染預防，協調它們與社會和經濟需求的關系。”審核員在考察環境績效方面應更加關注組織對環境因素的實際控制效果。

3.審核的過程方法：新版標準在引言“圖l——本國際標準的環境管理體系模式”的注中，特別增加了以下內容：“許多組織通過由過程組成的體系以及過程之間的相互作用對運行進行管理，這種方式稱為‘過程方法’。GB/T19001——2000提倡使用過程方法。由于PDCA可以應用于所有的過程，因此這兩種方式可以看作是兼容的。”這就是說，新版標準鼓勵組織采用過程方法建立、實施和保持環境管理體系。從過程的定義和環境因素的定義看，環境因素本身就是過程，而環境因素是環境管理體系的核心，管理體系就是圍繞環境因素展開的。

標準鼓勵組織采用過程方法建立、實施和保持環境管理體系，審核員也應該相應地采用過程方法審核。筆者呼吁，過程方法應該貫穿于整個審核過程中。現在，認證行業普遍強調增值審核，按照過程方法進行審核是增值審核的必由之徑。

三、標準條款審核的變化

4.1條款。要求組織確定環境管理體系的范圍并將其文件化，審核員必須查看組織文件化的管理體系范圍，明確哪些活動、服務和產品包含在范圍內。一般來說，這種文件化的范圍應在組織的環境管理體系手冊（如果有）中作出規定。審核員應考察組織建立的體系是否包含標準的所有要素并有效運行，審核結論應在對整個體系進行全面審核后作出。

4.2條款。方針必須傳達到所有為組織或代表組織工作的人員。審核員應關注這種傳達是否充分有效，是否傳達到了組織員工以外的人員，如承包方、分承包方、臨時雇員等。同時，亡注意這種傳達可以只傳達相關內容，或采用多種形式傳達而不是方針的文本，審核員不可機械要求．組織必須傳達方針文本。

4.3.1條款。審核員要確定組織是否有文件化的環境因素信息，環境因素識別程序是否覆蓋已規劃的或新的開發，新的或修改的活動、產品和服務。本條款的另一個變化是將識別“可望對其施加影響的環境因素”改為組織“能夠施加影響的環境因素”。由于變化太細微，其真正涵義并不確切，組織也很難區別。筆者認為，審核員只要把握組織是否識別可以施加影響的環境因素即可。

4.3.2條款。審核員應考察組織是否識別了與其環境因素相關的所有的法律法規要求和獲取途徑，而不僅包括直接適用的環境法律法規，如一些與環境因素相關的安全方面的法律法規。組織要確定法律法規和其他要求如何適用于他們的環境因素，即確定法律法規要求和其他要求與環境因素之間的關聯性。如果組織只是獲取了一些法律法規文本，但未明確文本的哪些內容適用于組織的哪些環境因素，在審核中不能接受。

審核員還要考察組織在建立、實施和保持環境管理體系時，以及建立方針、目標和指標、識別重大環境因素時，是否考慮法律法規和其他要求。

4.3.3條款。包含1996版標準4.3.3和4.3.4的要求，要求識別已規劃的或新的開發，新的或修改的活動、產品和服務中的環境因素要求放在4.3.1中。

審核員要考察組織確定的目標指標在可行時是否可測量，是否與方針中持續改進的承諾相一致。審核員如果發現組織的目標指標長期不變，需考察不變的原因，無正當理由應認為不符合。

4.4.1條款。審核員應考察組織提供的資源是否包括基礎設施，特別是對于那些必須有相應的環境設施才能實現對環境因素進行有效控制的場合。

組織要“確保資源的可得性”而不是“提供資源”。這意味著組織需要證明有應急計劃用于保證合格的人員可以滿足體系具體崗位的要求。新版標準將“提供”一詞改為“確保”，這一點對于人員流動性大的組織尤為重要。審核員不僅要考察組織資源的滿足情況，還要關注組織對潛在資源需求的滿足能力。

審核員應考察管理者代表向高管理者匯報的內容是否包括改進的建議。

4.4.2條款。組織不僅要保證內部員工的能力，還要保證為其或代表其工作的人員的能力。審核員要注意考察非組織內部員工是否具有相應的能力。

確保人員滿足要求的手段不僅是培訓，也可以采取其他措施，如招聘等。審核員不能要求組織必須通過培訓保證人員的能力。

審核員要查看組織是否保持記錄用于證明可能引發重大環境影響的人員的能力（基于教育、培訓和經驗）。審核員應了解組織是否已對所有為其或代表其工作的人員引發重大環境影響的可能性及相應的能力需要進行了適當的評估。

4.4.3條款。審核員應考察組織是否已決定就其重大環境因素對外溝通，并查看其文件化的決定。如果組織決定對外溝通，審核員應進一步了解組織是否已建立和實施對外溝通的方法。

4.4.4條款。審核員應考察組織是否具有體系范圍的描述、文件和記錄，用于確保有效地策劃、運行和控制與重大環境因素有關的過程文件和記錄。

4.4.5條款。審核員應查看外來文件，如許可證是如何識別的，其分發是如何控制的。

組織是否進行了文件評審并在必要時進行了修訂，修訂后是否經過再批準。新版標準沒有現定評審要定期進行。

組織的文件變化及版次變更是否以“顯示修訂”、“文件修訂表”等方式加以識別。

4.4.6條款。基本無變化。

4.4.7條款。審核員應考查組織是否已確定對應急準備和響應程序進行定期評審，是否按程序要求進行了定期評審。

4.5.1條款。由于標準不再強調必須要有“以文件支持”的程序，審核員不能對是否有程序文件提出要求，而應考查組織是否

保留了監視績效和適用的運行控制的文件化信息。

審核員應檢查組織是否對測量設備進行了校準或驗證。

4.5.2二條款。4.5.2.1是對法律法規的符合性檢查，與4.5.1一樣，也不強制要求有程序文件，但要求建立、實施、保持一個或多個程序，并需要保留定期評價法律法規符合性的結果的記錄。沒有強調必須是環境法律法規，只要是適用的法律法規即可，這與4.3.2的修改相呼應，如存在與組織重大環境因素相關的安全法律法規，也要評價其符合性。

4.5.2.2條款。要求組織對應遵守的其他要求進行符合性檢查，與法律法規的符合性檢查類似，組織可以結合與法律法規的符合性檢查進行。審核員首先應識別組織有哪些應遵守的其他要求，然后看組織是否進行了符合性的檢查。同樣要求組織對檢查的結果形成記錄。

審核員如果發現組織沒有開展法律法規及其他要求的符合性檢查，應開出不符合項。

4.5.3條款。審核員應注意把握組織識別、處理不符合和潛在不符合及評估采取的措施的有效性，全面考察組織滿足標準的情況。

4.5.4條款。標準不再在本條款中指出具體要保留的培訓、內審和管理評審的記錄，這些要求分別在各自條款中有要求。審核員要注意識別組織建立和保留這些記錄的職責分別屬于哪些部門，并在相應部門中注意考察。標準不再要求有確定的記錄保留期限規定，審核員應注意不能再強制要求組織規定記錄保留的時間。

4.5.5條款。審核員應考查組織有無策劃內部審核方案，這是

組織容易忽略的。審核員可參考ISO19011標準有關審核方案的內容。

審核員應注意標準不再要求定期進行審核，而是按計劃的時間間隔開展審核。審核員可以依照組織內審程序中規定的審核頻率考察組織確定的時間間隔。

審核員要注意組織的內審程序不僅要規定“實施”和“報告”的職責和要求，還應該考慮“策劃”和“保持記錄”的職責和要求，不僅要對內審的范圍、頻率和方法作出規定，對內審準則也應作出規定。

審核員應注意考察組織如何保證參與審核的內審員的能力和公正性。對于中小組織而言，審核的獨立性可以通過內審員獨立于被審核活動體現，審核員不能強制要求組織的內審員不準審核自己部門的工作。

4.6條款。審核員應考查組織是否按計劃的時間進行管理評審。

審核員應考查組織管理評審的輸入輸出是否包括標準中規定的全部內容，因為1996版標準對管理評審的規定沒有使用輸人輸出的概念，也沒有規定評審輸入輸出的具體內容。

審核員應注意組織有無評審體系改進的機會，這是標準的新要求。

審核員應注意標準對管理評審的記錄要求只是針對管理評審的結果，而不是1996版標準規定的整個管理評審過程。

雖然新版標準的變化不大，但審核員需要深刻領會這些變化，并把握得恰如其分，從而在審核中充分體現標準的要求，避免出現不必要的尷尬。

ISO14001：2004標準4.3.2和4.5.2的實施與審核

ISO14001標準于1996年頒布實施以來，在全球得到了廣泛實施，尤其在日本和中國等國家取得了較好的推行效果，一定程度上促進了全球的環境保護，推動了國際貿易和經濟全球化的進程。幾年間，國際標準化組織（ISO）、國際認可論壇（IAF）、各成員國政府、認可機構、認證機構對ISO14001標準的引人和實施給予了積極的引導和推動，廣大組織給予了充分重視并進行了實踐。

通讀ISO14001：2004標準（以下稱新版標準）后，不難得出這樣的結論：新版標準的結構、運行模式沒有發生實質性的變化，多數修訂屬于編輯性修改，目的在于與ISO9000標準尋求進一步的兼容，并澄清1996版標準中語意不盡通俗和不明確的地方。

在新版標準中，4.3.2與4.5.2條款對于“法律法規和其他要求”

的識別與應用和對這些內容進行的“合規性評價”，提出了更明確的實施要求。

本文將針對以上變化進行探討，以期取得相對一致的理解并對實踐有所助益。

一、對新版標準“法律法規和其他要求”有關變化的分析新版標準4.3.2“法律法規和其他要求”指出：

組織應建立、實施并保持一個或多個程序；用來確定：

a）識別適用于其活動、產品和服務中環境因素的法律法規要求和其他應遵守的要求，并建立獲取這些要求的渠道；

b）確定這些要求如何應用于它的環境因素。

組織應確保在建立、實施和保持環境管理體系時，對這些適用的法律法規和其他要求加以考慮。

其中，b）為新增內容，應引起我們的關注，將在下文中詳述。

新版標準4.5.2“合規性評價”是從1996版標準4.5.1條款中分出來的：

4.5.2.1為了履行對守法性的承諾，組織應建立、實施并保持一個或多個程序，以定期評價對適用環境法律法規的遵守情況。

組織應保存對上述定期評價結果的記錄。

4.5.2.2組織應評價對其他要求的遵守情況。為此，組織可以把它和4.5.2.1條款中所要求的評價一起進行，也可以另外制定程序，分別進行評價。

組織應保存對上述定期評價結果的記錄。

以上內容雖從1996版標準的4.5.1條款中分離出來了，但含義與要求卻沒有太多變化。由于新版標準4.3.2條款內容表述的更改，以及4.5.2條款“合規性評價”的要求變為獨立條款，因此有必要就“合規性評價”如何實施和驗證進行深人的分析和探討。

二、如何“在建立、實施和保持環境管理體系時．對這些適用的法律法規和其他要求加以考慮”

實施1996版ISO14001標準的組織在應用4.3.2條款時，多數只是建立了一些獲取法律法規及有關要求的渠道，并編制了《適用環境法律法規和其他要求清單》，保存了有關文本。

實施新版標準后，如果還停留在上述水平，將不能很好地滿足標準的要求。為了更好地滿足“確定這些要求如何應用于它的環境因素”，特別是“在建立、實施和保持環境管理體系時，對這些適用的法律法規和其他要求加以考慮’等新增內容，應考慮以下一些做法：

1.建立法律法規和其他要求（以下簡稱“法規要求”）與環境因素的對應關系。

實施ISO14001標準后，只建立一個適用法律法規清單沒有任何實質意義，應當找出每份法規要求中適用于組織的具體條款，并在這些條款與已識別出的環境因素之間建立對應關系，這是利用EMS體系進一步實施法規要求的一項基礎工作。

可將法規管理的內容與環境影響的類別取得一致，即將管理對象相同或相似的法規要求均歸人同一環境影響類別。以環境影響類別作為橋梁與環境因素間建立起對應關系，這是滿足“確定這些要求如何應用于它的環境因素”的基本做法。識別出的這些法律法規要求的內容應足夠具體，從而有助于環境管理體系的建立和實施，并為進行“合規性評價”提供充分的依據。為此，組織可以借助確定適用條款的時機，結合管理現狀判定對于具體要求的符合程度，并標識出如何在EMS中通過適當手段（下文述及）應用適用條款。

另外，組織還應動態跟蹤法規要求方面的變化，并在組織及其活動或產品中針對這些變化做出響應，持續地進行表一所示的工作。

2.建立適當的環境目標與指標。

環境目標、指標的策劃和建立是EMS引人和保持過程中的重要一環，是一個組織實現持續改進、提高自身環境績效的重要途徑。

新版標準明確指出，鼓勵組織遵守并且超越法規要求，并將環境因素和適用法規要求作為并行的兩個體系策劃的源動力。因此，組織應當關注與每條適用法規要求對比后出現不符合或可能存在的不符合（潛在不符合，如表一所示），把這些問題作為重點去策劃環境目標和指標，以體系的方法保障其實現。

在新版標準中，特別強調制定環境目標包括三個承諾，其中之一即是“守法承諾”。

例如：某發電廠建立了環境管理體系并且通過了EMS認證，近年來針對火電廠煙塵和SO2排放的濃度要求出臺了新的排放標準，同時針對以前老工藝不予考核的SO2排放問題提出了具體的達標時限要求，并對每度電耗煤量提出了管理考核要求。針對這些外部的法規要求，該廠可能或已經存在了與法規要求的不符合，必須通過建立目標指標的方式對其加以管理，投人充分的資源，策劃并逐步落實使之達到或者超越法規要求。

3.將法規要求的內容融人相關的程序或作業文件中，以便日常實施。

環境因素的管理手段除環境目標、指標方法外，主要依靠“運行控制”、“應急準備與響應”所策劃及編制的程序、作業性文件包等予以日常控制，從而實現績效的保持。

新版標準特別強調，在成文程序及作業文件中規定“運行準則”，而適用的法律法規要求（特別是具體的執行性規定、標準和

原則等）恰恰是最好的管理環境因素的運行準則，將這些適用要求有機地整合到程序或作業文件中，不僅可以使環境因素控制與管理達到法律法規規定的水平，而且可以將守法承諾完全轉化到日常工作中，使承諾落到實處。

4.策劃并實施有關的培訓。新版標準在培訓工作上比1996版標準更加強調“能力”。借鑒ISO19011標準中關于能力的定義可知，能力是經過驗證的個人素質、應用知識和技能。對于EMS獲證組織來講，在其員工應具備的應用知識結構中，對法律法規要求的了解和掌握是必需的。因此，組織應當識別適當的對象（特別是從事組織所確定的、可能具有重大環境影響工作的人員），識別適當的法規要求，在二者之間建立合理的搭配關系，使法規要求深人人心，使各類人員均具備“能力’講勝任工作。

例如：對于項B管理人員，應有針對性地培訓有關環境影響評價、清潔生產、污染預防等方面的法律法規、技術政策、技術要求等；對于具體負責污染治理和控制的崗位員工，應當培訓有關排放標準、監測規范、監測方法等；對于廣大員工，應當培訓與環保法、消防法有關的應急預案等內容。

5.作為外來文件，直接傳達、應用法律法規文本。

新版標準正式引用了ISO9001標準中“外來文件”的提法，可以將適用的法規要求作為一種策劃和運行EMS所需的外來文件進行標識、發放與管理。這是應用法規要求最簡單、便捷和直接的手段,可酌情使用。

.6策劃合規性評價，以檢查作為促進法規要求落實的輔助手段。

“合規性評價”作為新條款在新版標準中被提出，充分展示了守法承諾在整個EMS中的重要作用，突顯了法規要求在體系中的位置和高度。在日常監控環節中，組織必須對在前文所述表一中識別出的所有適用法律法規條款一一驗證與核實，使守法水平持續保持并逐步提高。以往的經驗告訴我們，多數組織在此方面的工作不夠深人、細致和有效，應當結合新版標準轉換將這項工作實質化。

三．如何對組織應用“臺現性評價”的狀況和法律法規符合性的狀況進行評價

IAF專門編寫《IS14001管理體系符合性認證與法律法規符合性之間關系》白皮書的目的，是為了識別標準中與法律法規符合性直接相關的各項要求，探索認證審核中應該覆蓋的內容，以幫助利益相關方建立實施ISO14001標準的合理期望。

白皮書圍繞組織“合規性”評價工作做了這樣的綜述：ISO14001：2004標準要求組織“承諾”遵守適用于其環境因素和影響的所有法律法規要求，并進一步要求為支持這～承諾，組織要識別適用的法律法規要求，判定這些要求如何應用于它的活動、產品和服務，評估與所識別要求的符合程度，并對已存在或者出現的不符合采取糾正措施。新版標準同時要求，守法承諾和相關的支持活動要得到持續的保持。

1.審核應關注的內容及方法。

4.1.1總要求

審核組應當在審核過程中收集必要的信息和證據，用以驗證組織對守法要求的符合性。只有這種符合性得到充分確認，審核組對組織所做的守法承諾和EMS的功能具備充分的信心后，才能夠授予組織認證資格或保持認證資格。

4.1.2應重點審核的與法律法規符合性相關的要素

審核組應關注和詳細驗證本文第3部分關于標準中“法律法規和其他要求”有關內容實施方面的落實情況，重點是如下要素：

遵守法律法現的公開承諾（4.2）并可傳達到新的“員工范圍”。

對法律法規要求的詳細識別（4.3.2）。

法律法規要求如何應用于組織的環境因素（4.3.2，4.4.6／7，4.5.1）。

對于法律法規要求方面存在的不符合，是否制定了環境目標。指標、管理方案（4.3.3），執行情況如何。

對法律法規符合性的全面評價（4.5.2）。

必要時，所采取的糾正和預防措施（4.5.3）。

組織在糾正和預防措施中反映了所發現的不符合法律法規要求的問題，任何情況下，組織都應證實其環境管理體系具備以可控和／或可管理的方式來解決這種不符合的能力。但審核組的評價應基于已證實的體系實施，而不僅僅是組織對于該類不符合問題的一份行動計劃或預期的解決結果。

管理評審（4.6）。

4.1.3審核方法

審核組應判斷組織是否充分地將法律法規要求轉換為適宜的EMS要求。為此，審核組可通過現場巡視進行重要環境因素控制的抽樣審核，從環境管理體系追溯到具體的法律法規要求；反過來，也可以抽樣具體的法律法規要求，直接評價組織正常運作中的遵循情況。

審核組必須在審核過程中查閱有關的監測報告，并認定該報告的合法性、有效性和符合性。如果出于任何主客觀原因，審核組未能獲取該方面的有效證據，認證資格將不能授予或保持。

審核組應抽樣檢查組織針對具體法律法規要求所開展的守法性評價實例，并檢查組織開展的合規性評價是否已覆蓋了所有識別出的法律法現要求。

審核組應充分調查和評價組織管理評審中關于合規性評價的有關內容，從中確保高管理者意識到潛在的或現實存在的法律法規要求不符合帶來的風險，并采取適當措施滿足組織的守法承諾。

2.其他應注意的問題。

認證機構派出的審核組成員應當具備環境法律法規方面的充分知識，以便發現組織在法律法規要求識別中的重大遺漏和判斷他們在該方面的符合性。

由于EMS認證關注地理范圍和環境影響的特點，審核組應特別關注對設施、活動和產品的現場審核，以避免文件審核占用過多的審核時間，而遺漏一些環境績效不如人意的現場，導致對環境管理體系的有效性不能作出恰當的評價。

環境管理體系認證是對組織的環境績效進行動態管理和改進的工具。環境管理體系審核員應依據新版標準的要求對組織的環境管理體系進行評價，但他們不是執法檢查者，不需要逐條評價對法律法規的符合性。

四、結論

新版標準在法律法規要求的識別、應用與合規性評價等方面

提出了更細致、更明確的要求，對組織實施標準和認證機構的審核活動提出了更高的要求。

ISO1441環境管理體系認證不能等同于守法證明。ISO14001環境管理體系認證的作用在于確認組織建立了一個有效的環境管理體系，該體系可以為持續確保其與法律法規的符合性提供基礎和支持。

在ISO1441環境管理體系認證審核過程中，對于申請組織或獲證組織可能存在的偏離法律法規的情況，審核組應具備能力并具體問題具體分析，結合以上所討論的內容，對組織在實現其“守法承諾”方面的作為和其環境管理體系的有效性作出客觀適宜的評價，在此基礎上作出適當的審核結論。

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